行政处罚是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力，是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政机关在行使行政处罚权时可以根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚，也就是说行政处罚权从法条产生时起就带着自由裁量的性质。
安监行政处罚的自由裁量权是安监部门在法律规定的幅度范围内，结合法律的原则和精神，对安全生产违法行为处罚与否、处罚方式、处罚轻重等进行选择的一项权力。正确谨慎地运用自由裁量权，对于防止执法的随意性，确保执法公正，具有十分重要的意义。笔者现就工作实际，对安监行政处罚中自由裁量权的种类、不正确行使的表现形式以及规范控制措施等方面谈几点浅见。
一、安监行政处罚自由裁量权的种类
(一)、处罚方式的自由裁量权。主要指行政措施和处罚种类的选择，如《安全生产法》第八十四条“未经依法批准，擅自生产、经营、储存危险物品的，责令停止违法行为或者予以关闭，没收违法所得，违法所得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处二万元以上十万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”安监执法部门有权在“责令停止违法行为”“予以关闭”二者中选择其一。
(二)、处罚幅度的自由裁量权。主要指罚款数额大小的选择。如《安全生产法》第八十五条 “ 生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以上十万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这里的“二万元以上十万元以下”即是在法定幅度内有权自主决定行政处罚的数额。
(三)、处罚种类的自由裁量权。如《安全生产法》第八十三条中规定： “生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处五万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这里的“责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处五万元以下的罚款”属于裁量性行为，作出哪一种处罚可由安监执法部门自主决定。
(四)、处罚依据的自由裁量权。如未经批准擅自生产危险物品，既可依据《安全生产法》第八十四条规定，也可以依据《危险化学品安全管理条例》第五十七条规定或者依据《安全生产许可证条例》第十九条规定进行处罚。
(五)、情节轻重认定的自由裁量权：安监行政处罚所依据的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，一定程度上依靠安监执法机构的自由裁量。
二、不正确行使安监行政处罚自由裁量权表现形式及原因
安监部门行使自由裁量权的范围非常广泛，几乎渗透到行政执法的全过程，根据《行政诉讼法》的有关规定，不正确行使安监执法自由裁量权的表现形式主要有：
(一)、重责轻罚或者轻责重罚。它是不正确行使安监行政处罚自由裁量权最常见的表现形式，相对人违反法律、法规规定，情况恶劣、危害后果严重的，却对其适用处罚幅度中的低限等；而对情况显著轻微，危害后果不大的，有时却适用了处罚幅度中的高限等。
(二)、显失公正。对相同性质，相同情节的行政违法行为，却给予了差别悬殊的处罚，极不合理，违背了平等适用的原则。
(三)、拖延期限。由于安全生产法律、法规中有许多条款未规定履行法定职责的具体期限，何时履行安监部门可以自由裁量, 出于某种不廉洁的动机而拖延履行法定职责，也是不正确行使安监执法自由裁量权的表现形式。如故意拖延结案时间、降低处罚额度以规避适用一般程序等。
在安监行政执法过程中不正确使用自由裁量权的形式可以说是多种多样的，究其产生的原因主要有以下几个方面：
(一)、感情因素。安监执法人员由于亲戚、朋友、战友、同学或者发生过冲突、仇家等原因，导致自由裁量权被滥用。
(二)、能力因素。安监执法人员由于个人工作能力、认识能力、业务水平等因素,应当掌握的情况没有掌握，应当了解的法律、法规没有了解,便轻率仓促地作出具体行政行为，导致的自由裁量权的被误用。
(三)、权力因素。行政权力对行政执法的侵蚀，使得执法部门在一定程度上根据领导意志，在不明显违法的情况下滥用自由裁量权来作出处罚。因为不管执法人员也好，职能部门也好，他们的职位、仕途很大程度上是掌握在行政权力手中，这种行政权力有可能影响执法人员和职能部门的执法独立性及公正性。
(四)、利益因素。一些安监执法人员考虑的不是国家利益，而是为谋取个人或小集团的利益，甚至有些人员执法腐败，以自由裁量权为筹码，进行权钱交易，导致自由裁量权被滥用。
(五)、法律因素。一些行政法律、法规对自由裁量的范围和幅度规定得不够科学，幅度太宽，执行时困难很大，执法人员也难以确定如何处罚是适当的，容易造成畸轻、畸重。
三、规范和控制安监行政执法自由裁量权的基本措施
(一)、提升执法人员素质。“抽象的权力本身无所谓善恶，然而权力的行使主体都是人，即使是最聪明睿智的执法者，也是有感情的，因此会产生不公平、不公正。”执法者必须具有正确的权力观、较高的法律意识和丰富的专业知识和经验，否则很难把握自由裁量权的正确行使。因此，行政执法人员的思想和道德素养，对控制自由裁量权的使用最为关键。安监执法人员作为执法主体只有具备了较高的业务水平和思想道德素质，才能真正理解和把握法律、法规的立法目的和精神，从而保证行政自由裁量权的行使是出于社会公正和公共利益，而不是出于执法者个人的利益倾向和感情好恶，提高执法人员队伍素质已成当务之急。一要加强执法宗旨教育，牢固树立以人为本、依法行政的执法观，树立正确的公仆观和服务观，激发他们的责任感和使命感，增强抵御各种落后、腐朽思想侵蚀的能力。二要加强对执法人员的培训。不断探索建立执法全员业务培训的长效机制，要针对不同的对象，进行多层次、多方式的培训，促进其更好地熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章，提高其正确分析、判断和合理处理问题的能力，为履行好自己的职责奠定坚实的基础。
(二)、量化细化裁量标准。根据行政处罚法定、相当、比例等原则制定行使行政处罚自由裁量权的具体实施办法和指导性意见，对行政处罚涉及的自由裁量权的行使条件、行政处罚的种类和幅度细化，处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确具体，通过量化、细化自由裁量的标准，压缩安监执法自由裁量的范围。具体操作上，结合相对人的规模、产值、利润和违法行为造成的社会影响、两年内违法记录等参数，将违法行为划分多个层次，将违法情节的判断由定性转变为定量，每一层次配套相应的弹性较小的处罚标准。在处罚标准的设定上还可以参照国外的做法，即注重以往典型案例的参考，在对执法案例统计分析的基础上，对违法行为、处罚结果进行归类比较，广泛征求各方面的意见，使对某一种性质违法行为处罚幅度的自由裁量由个人的自由裁量变为相对较多人的自由裁量，这样在一定程度上既保证了相对稳定性，又实现了规范自由裁量权的目的。
(三)、建立健全监督体制。通过建立行政执法责任制、违法责任追究制和评议考核制，将自由裁量的权力和裁量失误的责任同时交到执法人员手中，使执法者切实落实自由裁量的合理运用以及承担相应的法律责任。同时健全完善安监行政执法监督体系。一是要强化行政监督。充分发挥行政复议制度的重要作用，通过行政复议，全面审查行政处罚的合法性和合理性，纠正不适当的自由裁量行为；加强安监执法检查，成立行政处罚案件审查委员会，及时发现和查处滥用自由裁量权的行为，对显失公正执法行为及时纠正。二是强化司法监督。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法，进行审查，对行政机关在法律、法规范围内行使自由裁量权的行为，原则上不予干涉。”但是《行政诉讼法》第五十四条又规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这说明，人民法院不仅可以审查行政行为的合法性，而且可以审查行政行为的合理性，可以对行政自由裁量行为进行司法监督。在日常的执法活动中，执法人员要加强与司法部门沟通，互相探讨，从而保证依法行政，依法处罚，正确规范的使用自由裁量权。（淮安市安监局党组副书记、副局长 臧瑞成）