行政处罚自由裁量权是指行政处罚实施主体在法律、法规、所规定的行政处罚行为、种类和幅度内，对违法行为作出行政处罚时自由裁量的权限。行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了大量的自由裁量权。如：《安全生产法》第八十二条规定，“生产经营单位特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得特种作业操作资格证书，上岗作业的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款。”如以一元作为起点，2万元作为上限，其相差20000倍，可见其比例之悬殊，自由裁量空间之巨大。
但是，行政自由裁量权的行使和控制却是一个不易解决的问题，长期困扰着世界各国，成为行政法领域争论的热点。行政机关合理地行使法律赋予的行政自由裁量权，是正确行使行政职权的前提，是整个政府行政的核心，我国依法行政刚刚起步，如何驾驭和正确行使自由裁量权，已成为公平公正执法、进行人性化管理，构建和谐社会的法制目标面临的客观现实。笔者从事安全生产监管工作多年，涉及到行政处罚的大小案例上百起，从业经验丰富。本文试图对行政自由裁量权在安全生产执法中的正确行使与运用作一探讨，略抒管见，以求教于各位法学界精英与安监行政执法同行。
一、行政自由裁量权的失控
任何权力都可能导致滥用，行政自由裁量权也不例外，行政自由裁量权也存在着失控的可能。
行政自由裁量权失控的表现主要是权力的滥用。一是违反合法性原则的滥用。即行政机关显见的违反法律规定，超越职权、错误适用法律、法规、违法收集证据、违反法定程序行使自由裁量权的行为。这种滥用直接突破了法律明文规定的限制，表现明显，相对容易发现、矫正和监督。二是违反合理性原则的滥用。是指行政机关在法律规定的范围内违背法的价值、目标、原则行使自由裁量权的行为。大量的自由裁量权的滥用是违反合理性原则的滥用。这种滥用隐蔽性强、弹性大、监督成本高，难以矫正和控制。如偏离法律的目的、原旨，错误理解和解释法律的规定，甚至出于故意报复目的做出不合理决定；对事实情节因素的裁量错误，未考虑或不考虑有利害关系的相关因素；违反比例性原则，严重偏离各方利益和价值均衡等。
二、行政自由裁量权失控导致以下后果：
1、自由裁量幅度畸轻畸重可能导致行政管理相对人权利的直接损失和社会公共利益的损失，对公平公正执法、进行人性化管理、构建和谐社会的法制目标有着重大影响。
2、直接造就了权力寻租，从而滋生腐败。内部监督不到位为一些执法人员以权谋私违规执法提供了可乘之机，严重影响了执法机关形象。
3、由于缺乏可预见性和稳定性，增加行政管理相对人的行为预期成本。
4、为矫正和惩治失控行为必然要由社会承担更多的社会成本，行政复议、行政诉讼和各种监督手段的运用都需要付出大量的公共资源投入。5、行政自由裁量权的滥用将破坏当地的法制建设，严重影响当地的招商引资环境，降低外商的信任度，大大阻碍地方社会经济的发展。
三、安全生产行政处罚自由裁量权所面临的问题与挑战
1、安全生产法律法规在行政处罚方面的差异与冲突
我国的安全生产法律法规建立还处于起步阶段，体系不够健全、不够完善，2002年的《安全生产法》与2007年国务院的493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》在事故处理的法律责任方面有较多、较大的差异：
如《安全生产法》第八十条 ：“生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人…不具备安全生产条件的，…导致发生生产安全事故，对个人经营的投资人处2万元以上20万元以下的罚款”。 第八十一条：“ 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，导致发生生产安全事故，…给予撤职处分或者处2万元以上20万元以下的罚款”。
《生产安全事故报告和调查处理条例》 第三十七条：事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；第三十八条 事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款…（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款。
对一般事故即死亡1到2人的事故，在行政处罚方面的差异与冲突的焦点是：《安全生产法》规定是2万元以上20万元以下的罚款，起点是2万元，而《生产安全事故报告和调查处理条例》规定是 处10万元以上20万元以下的罚款，起点相差8万元。在此就不一一列举了。
2、安全生产法律法规的选择适用。安全生产法律法规在行政处罚方面的差异与冲突导致安监执法人员的困惑与法律法规的选择适用问题，由于部分安监执法人员法律素养较低，执法水平不高，往往处于一种迷茫、莫衷一是的状态，不能正确地选择适用行政处罚的法律法规。
3、自由裁量权运用的随意性大。如有的安监执法人员随意降低或提高处罚标准，自由裁量权运用畸轻畸重现象严重，不能做到“过罚相当”。
4、由于自由裁量空间巨大，它直接造就了一种权力寻租，从而滋生安监领域权钱交易等腐败行为。
5、地区差别影响安监行政处罚的统一。一是认定违法事实不同。如同一违法事实，在甲地被查未被认定违法，到乙地被查却被认定为违法。二是行政处罚法律法规的选择适用不同。在甲地适用法律，到乙地适用法规。如在经济发达地区安全生产事故的行政处罚选择适用国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》，在经济不发达、欠发达地区国务院493号令的选择适用比较困难，因其对死亡事故行政处罚的起点较高（10万元起点），执行起来非常困难，尤其对中小型企业事故的行政处罚，执行起来往往要大打折扣，甚至不了了之。三是各地自由裁量权运用差距较大，无统一标准，矛盾较多。
6、同样案例在同样的地方选择适用的行政处罚法律法规也不同。如经济效益好、规模大的企业与经济效益差、中小企业选择适用的行政处罚法律法规就不一样。
四、安全生产行政处罚自由裁量权的正确行使与运用
安全生产行政自由裁量的行使权必须遵循以下原则：
1、合法性、合理性原则。合法性是指行政主体应该依法行政，按照法定的授权、形式和程序实施行政行为，并对其不法行政行为承担相应的法律责任。行使自由裁量权，必须结合法律授权的目的，法律规则的内容，并考虑各种相关情况做出全面，客观的判断。安监部门行使行政处罚自由裁量权必须在《安全生产法》、国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规所规定的行政处罚自由裁量权权限范围内行使。行使行政自由裁量权合理性原则是指行政主体所实施的行政行为必须适度、公正，必须符合法律的意图和精神，要合乎人们的正常思维。必须从社会的公平、正义的价值观出发，充分考虑行为的原因、性质、情节、后果。
2、公正、公平、公开原则。公正是相对于行政机关而言的，它维护正义和中立，防止徇私舞弊。公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到对事实、性质、情节、社会危害后果相同的违法行为应给予相同的行政处罚，做到相同情况相同处理，不同情况不同处理。 公平是对行政相对人而言的，公平最重要的价值是保障法律面前人人平等和机会均等，应平等地对待行政处罚相对人，避免歧视对待。公开是对政府和行政机关的要求，其最重要的价值是建立透明政府、廉洁政府，保障相对人和社会公众的知情权，防止腐败。“公开、公平、公正”是一个相互联系、不可分割的统一整体。
3、过罚相当原则。对违法事实、性质、情节等因素基本相同的同类违法当事人在实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相当，不得畸轻畸重。能够轻罚的原则上不重罚。对违法行为情节严重，在社会上造成恶劣影响或严重后果的，应从重处罚。
自由裁量权的行使，要善意、人性化，要以人为本。善意，就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，不是图报复；人性化，就是做到以人为本，合乎情理，不要感情用事。如某一建筑企业发生一起死亡事故，其经济能力只能承担赔偿死者家属的民事责任，已无力承担行政罚款责任，那么只能先承担民事责任，后承担或免于承担行政罚款责任。
自由裁量权的行使，要仅为正当目的，要合乎法的目的。任何法律、法规的制定，都有它的价值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量权的行使如果偏离乃至违背法的目的，必然导致行政不合理，自由裁量权也就成了个人私利、报复的工具。 如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。为罚款而罚款，为完成单位罚款任务而执法，就属违法行为。
五、安全生产行政执法中自由裁量权的控制
随着现代社会行政权力的强势扩张，行政“自由裁量权”存在着大量滥用、随意性和失控的现象，带来了一系列的问题和后果。依法行政是法治国家的重要标志，要实现依法行政，就必须对行政自由裁量权严格加以规范并进行合理的控制，遏制行政权力的异化和行政行为人的腐败。
1、加强安监行政执法人员思想和职业道德教育，树立正确的人生观和世界观，树立全心全意为人民服务思想，增强公仆意识，遏止私欲的膨胀，防止拜金主义、享乐主义和极端个人主义泛滥。在思想道德上消除滥用自由裁量权的欲念，是控制主观滥用自由裁量权的保证。
2、加强安监队伍建设，增强执法人员行政能力。目前安监行政执法人员素质不高是个较普遍的问题，要加强学习，加紧培训行政执法人员，增强执法人员的法治观念、法律意识，努力提高整体素质，不断提高执法水平。对于复杂的问题，安监行政执法人员要有足够的能力去处理，这样才能在客观上把自由裁量权控制在最低的限度内。
3、对自由裁量权进行立法控制。完善行政立法，在立法层面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”。法律、法规、规章、规范性文件，要一致，避免互相矛盾，互相打架。
4、制定具体的自由裁量事项的裁量标准。安监行政 行政机关实施行政处罚自由裁量权必须根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，结合本单位行政执法具体情况，自行划定管理领域内的轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为的种类或标准，依法从重处罚从轻或者减轻行政处罚情形等裁量标准。
5、建立安监行政执法责任制。建立行政执法考核机制和执法过错责任追究制。落实行政执法责任与相关制度、明确行为责任，以此来约束执法人员合法、合理地行使自由裁量权。对徇私舞弊、滥用行政处罚自由裁量权的人，要给予行政处分,暂扣、吊销直接责任人员的执法证件，视情节调离执法岗位。
6、建立安监行政执法监督制度，推动行政自由裁量权的规范化、制度化。一是建立上一级安全生产监管部门对下一级安全生产监管部门行政执法监督工作的指导制度、定期执法分析制度，评估执法效果，研究和改进执法的方法和措施，减少自由裁量权盲目性和随意性。二是建立行政自由裁量权依据和程序公开制度、行政处罚说明理由制度。三是建立重大或复杂自由裁量案件的案件审查委员会制度和集体讨论决定制度。四是建立司法审查制度，把自由裁量权行为纳入司法轨道。行政执法人员应当告知行政管理相对人具有申辩权、回避权、请求举行听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权等，使行政管理相对人的权利具有可救济性、可诉性，凡是涉及到公民权利和公民义务的行政处罚行为都应确立司法最终解决原则。
监督主体不仅有党和政府、国家机关（包括立法机关、检察机关、审判机关），还有新闻、企事业单位、社会团体和公民。
每年我局都要聘请人大、政协、 新闻、企业事业单位、群众代表对我局的安全生产行政执法作出评议， 自觉接受监督，受到了较好的效果。
近年来，一些地区的安监部门出现了多起因行政自由裁量权的滥用而遭到投诉的案例。
由于我局能够正确行使并合理控制行政自由裁量权，到目前为止行政执法还没有出现因自由裁量权而遭到投诉的现象。（淮安市安监局 王慰亲 ）